L’ art. 1 della legge 18 gennaio 1992 n.16, modificando ed integrando l’ art. 15 della legge 19 marzo 1990 n.55, prevede al primo comma che “… non possono essere candidati alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali e non possono comunque ricoprire le cariche di presidente della giunta regionale, assessore e consigliere regionale, presidente della giunta provinciale, sindaco, assessore, consigliere provinciale e comunale…………… a) coloro che hanno riportato condanna definitiva per il delitto previsto dall’ art. 416-bis del codice penale o per il delitto di associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacienti o psicotrope di cui all’ art.74 del testo unico approvato con D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, o per un delitto di cui all ‘ art. 73 del citato testo unico, concernente la produzione o il traffico di dette sostanze, o per un delitto concernente la fabbricazione, l’ importazione, l’ esportazione, la vendita o cessione, nonchè, nei casi in cui sia inflitta la pena della reclusione non inferiore ad un anno, il porto, il trasporto e la detenzione di armi, munizioni o materie esplodenti, o per il delitto di favoreggiamento personale o reale commesso in relazione a taluno dei predetti reati; b)coloro che hanno riportato condanna definitiva per i delitti previsti dagli articoli del codice penale 314 (peculato), 316 (peculato mediante profitto dell’ errore altrui), 316-bis (malversazione a danno dello Stato), 317 (concussione), 318 (corruzione per un atto d’ ufficio), 319 (corruzione per un atto contrario ai doveri d’ ufficio), 319-ter (corruzione in atti giudiziari), 320 (corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio); c) coloro che sono stati condannati con sentenza definitiva alla pena della reclusione complessivamente superiore a sei mesi per uno o più delitti commessi con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione o a un pubblico servizio diversi da quelli indicati alla lettera b); d) coloro che sono stati condannati con sentenza definitiva ad una pena non inferiore a due anni di reclusione per delitto non colposo….. f) coloro nei cui confronti il tribunale ha applicato, con provvedimento definitivo, una misura di prevenzione, in quanto indiziati di appartenere ad una delle associazioni di cui all’ art.1 della legge 31 maggio 1965, n. 575, come sostituito dall’ art. 13 della legge 13 settembre 1982, n. 646…….”; si precisa al successivo quarto comma che……” l’ eventuale elezione o nomina di coloro che si trovano in una delle condizioni di cui al primo comma è nulla. L’ organo che ha deliberato la nomina o la convalida dell’ elezione è tenuto a revocarla non appena venuto a conoscenza dell’ esistenza delle condizioni stesse”. Tali previsioni sono oggi riprodotte dall’ art. 58 del decreto legislativo 18 agosto del 2000 n. 267.
La giurisprudenza della Corte Costituzionale ha ripetutamente ribadito che le previsioni contenute nell’ art.15 della legge n. 55 del 1990 e successive modificazioni perseguono finalità di salvaguardia dell’ ordine e della sicurezza pubblica, di tutela della libera determinazione degli organi elettivi, di buon andamento e trasparenza delle amministrazioni pubbliche, contro i gravi pericoli di inquinamento derivanti dalla criminalità organizzata e dalle sue infiltrazioni (cfr. Sentenze Corte Costituzionale n.132 del 2001, n. 141 del 1996, n. 118 e n. 295 del 1994), coinvolgendo così esigenze ed interessi dell’ intera comunità nazionale connessi a “valori costituzionali di rilevanza primaria”(cfr. Sent. Corte Costituzionale n. 218 del 1993 ). In coerenza con le finalità di ordine pubblico enucleate dal Giudice delle leggi, in particolare con le esigenze di tutela dell’ ordine e della sicurezza pubblica, l’ art. 2 della legge 16/1992 statuisce che………” la Commissione elettorale mandamentale, entro il giorno successivo a quello della presentazione delle candidature……. elimina i nomi dei candidati a carico dei quali viene accertata la sussistenza di una delle condizioni previste dal primo comma dell’art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, o per i quali manca ovvero è incompleta la dichiarazione di accettazione di cui al sesto comma dell’ art. 28, o manca il certificato di iscrizione nelle liste elettorali….”. Ciò detto, si comprende bene come al divieto della candidatura stabilito dall’ art. 15 della legge regionale 55/1990, si affianca non solo la radicale sanzione della nullità dell’ elezione, ma anche e soprattutto una puntuale disciplina del potere istruttorio dell’ Ufficio centrale circoscrizionale, in sede di esame ed ammissione delle liste.
Dal quadro appena prospettato emerge con sufficiente nitore che non soltanto è nulla, per espresso disposto normativo, l’elezione del soggetto incandidabile; ma prioritariamente deve ritenersi nullo e comunque illegittimo l’ atto che consente la candidatura di un incandidabile, in quanto attestante uno “status” in realtà inesistente. Conseguentemente a quanto appena affermato, devono altresi ritenersi “nulli”tutti i voti di preferenza attribuiti al soggetto incandidabile, da considerare come estraneo alla competizione; nonchè i voti attribuiti alla lista di appartenenza dello stesso, sia nel caso dell’ espressione del solo voto di preferenza( ipotesi questa in cui il voto s’ intende esteso anche alla relativa lista), sia nel caso in cui l’ elettore, oltre ad esprimere la preferenza per il soggetto incandidabile, abbia apposto il crocesegno sulla lista ( in un simile contesto, infatti risulta impossibile ricostruire l’ intento volitivo dell’ elettore, ovvero capire se il voto di preferenza sia stato determinato dalla scelta della lista o se, viceversa proprio la persona dell’ incandidabile abbia indotto l’ elettore ad accordargli la preferenza, con conseguente effetto di trascinamento sul contestuale voto di lista) (cfr Sent. T.A.R. Catania Sez.II, 27 maggio 1999, n. 1021, Decisione C.G.A. 14 marzo 2000 n. 113, Sent. T.A.R. L’Aquila 17 novembre 2002, n.7, Sent. T.A.R. Palermo Sez.II 9 marzo 2009 n.489 , Decisione C.G.A. 19 marzo 2010 n.400 ) .
Ragionare sul tema diversamente, affermando per esempio che la partecipazione di un incandidabile ad una competizione elettorale dia luogo esclusivamente alla nullità dell’ elezione del medesimo senza conseguenze invalidanti ulteriori sui voti di preferenza e di lista, nonchè pensare di poterlo surrogare con chi lo segue nella medesima lista e circoscrizione, significherebbe vanificare ed eludere la “ratio legis” dell’ art. 15 della legge 55/90, la quale come già ampiamente detto mira in primo luogo a tutelare l’ ordine e la sicurezza pubblica, con particolare riferimento all’ esigenza di garantire il sereno svolgimento delle competizioni elettorali, scongiurando ogni forma di inquinamento che potrebbe derivare dalla partecipazione di soggetti in grado di alterare la sincerità e la libertà di scelta dell’ elettore. Nell’ ipotesi in cui si ritenessero validi i voti conseguiti dai soggetti incandidabili, i dirigenti politici poco scrupolosi potrebbero inserire nelle liste elettorali soggetti “incandidabili” in grado di polarizzare in territori ad alto rischio di influenza criminale, il consenso, in guisa tale da far conseguire alla lista risultati viceversa irraggiungibili. In casi del genere, se la sanzione per la partecipazione dell’ incandidabile alla competizione fosse soltanto quella di non convalidarne l’ elezione, la lista comunque beneficierebbe del contributo illegittimo e viziato dei relativi voti, conseguendo l’ obiettivo di attribuirsi dei seggi, viceversa irraggiungibili, con evidente e grave elusione di tutti i principi volti alla massima tutela della trasparenza delle pubbliche istituzioni, rispetto a qualsivoglia fenomeno di inquinamento o infiltrazione della criminalità nelle stesse. Tale ipotesi non deve ritenersi remota, stante che, purtroppo, le commissioni elettorali preposte al controllo sulle liste e sui candidati, possono omettere(come del resto è accaduto) i necessari accertamenti sull’ esistenza del diritto di elettorato passivo.
A conferma di quanto appena asserito, l’ istituto della “surroga”,pur costituendo un principio generale del nostro ordinamento (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 396/1987), non può trovare applicazione al caso in specie, in ragione delle argomentazioni sopra mentovate. L’art. 22, comma 1, della legge n.81/1993, riproposto, con modifiche dall’ art. 45 del decreto legislativo n. 267/2000, pur contenendo l’ inciso…..”il seggio rimasto vacante durante il quinquennio per qualsiasi causa, anche sopravvenuta è attribuito al candidato che segue l’ ultimo eletto nella medesima lista e circoscrizione”, non può che rivolgersi a situazioni comunque differenti rispetto a quella in esame e ciò in quanto “l’incandidabilità” è data dall’ inesistenza del diritto di elettorato passivo di colui che, per avventura, si trovasse a partecipare ad una competizione elettorale; conseguenza di ciò è che tutti i risultati conseguiti dall’ incandidabile devono ritenersi illegittimi, se non inesistenti. Se inesistente, nulla o comunque illegittima è la partecipazione ad una competizione elettorale di chi non poteva essere candidato, per difetto del diritto soggettivo di elettorato passivo, tutti viziati, nessuno escluso, sono i risultati dallo stesso conseguiti ( cfr. Sent. T.A.R. Catania, Sez. II, 27 maggio 1999 , n. 1021, T.A.R. L’ Aquila, 17 novembre 2002, n.7); in caso contrario, infatti, si traterebbe di sanare una situazione di nullità radicale,che, come noto, è invece insanabile. La partecipazione di un soggetto incandidabile quindi, come si è detto, costituisce vizio inquinante delle operazioni elettorali, che esclude qualsivoglia surroga o sanatoria.
Il legislatore, in buona sostanza, a partire dagli inizi degli anni novanta ha introdotto una nuova figura di incapacità giuridica speciale, la quale, a differenza delle altre forme di limitazione al diritto di elettorato passivo, inerisce ad una situazione (la candidabilità) prodromica rispetto all’elezione, traducendosi nel divieto assoluto di partecipare alla competizione elettorale in capo al soggetto che versi in una delle condizioni ostative previste dalla legge (cfr.Decisione C.G.A., 14 marzo 2000 n.113). La presenza di una cusa di incandidabilità, quindi, vizia in radice l’ elezione e non può essere tempestivamente sanata in occasione delle consultazioni elettorali, determinando l’ impossibilità a candidarsi ( a differenza di quanto accade in relazione alle cause di ineleggibilità e di incompatibilità, le quali soggiacciono inveve ad un particolare regime di rimozione e non impediscono affatto la candidatura del soggetto ineleggibile o incompatibile).In conclusione è opportuno evidenziare come le riflessioni sopra esposte siano in perfetta armonia con i principi di salvaguardia dell’ ordine e della sicurezza pubblica, di tutela della libera determinazione degli organi elettivi, di buon andamento e trasparenza delle pubbliche istituzioni, di massimo contrasto alle infiltrazioni della criminalità organizzata nel tessuto istituzionale; principi che, ovviamente, devono essere tutelati in maniera assoluta, senza cedimento alcuno. Può definirsi corrispondente a detti principi l’ elezione di un Sindaco eletto con il contributo essenziale dei voti di un “candidato incandidabile”, condannato, ad esempio, per reato di associazione a delinquere di stampo mafioso!? Può essere considerata trasparente l’ attribuzione di un seggio ad una lista elettorale, conseguito con l’ apporto essenziale dei voti di un soggetto incandidabile!? Le risposte ai suddetti quesiti non possono che essere negative. Ragionando all’ incontrario, volendo dare credito alla tesi, condivisa da certa giurisprudenza, secondo cui la più volte richiamata norma sull’ incandidabilità comminerebbe quale unica sanzione quella della nullità della “sola elezione” del soggetto privo del diritto di elettorato passivo, senza prevedere conseguenze invalidanti ulteriori sui voti di preferenza e di lista, si prospetterebbero, a giudizio di chi scrive, seri profili di incostituzionalità della normativa stessa, perchè verrebbero in sostanza aggirati ed elusi tutti i principi sopra menzionati.
Le superiori riflessioni furono poste al vaglio della Giurisprudenza amministrativa siciliana dall’Avv. Giovanni Angelo del foro di Trapani, parte ricorrente nel giudizio di primo grado innanzi al Tar di Palermo, nell’ anno 2009, in occasione della mancata elezione di quest’ultimo alla carica di consigliere della Provincia regionale di Trapani, dovuta alla partecipazione, alle elezioni provinciali del 2008, di un soggetto incandidabile, i cui voti di preferenza, quasi 900, determinarono l’assegnazione dell’ unico seggio conseguito dalla lista civica nella quale entrambi militavano, a favore del collegio elettorale di Marsala e a discapito di quello di Trapani, nel quale l’ avvocato Angelo fu il candidato più votato. Benchè l’elezione del soggetto “incandidabile” non venne convalidata dal Consiglio Provinciale di Trapani, in applicazione dell’istituto della surroga venne proclamato eletto alla carica di consigliere provinciale il candidato più votato nella medesima lista e circoscrizione (collegio di Marsala), con ciò affermandosi la validità delle preferenze conseguite dal soggetto incandidabile. Da qui la determinazione dell’ avvocato Angelo di ricorrere al G.A. per chiedere che venisse declarata la nullità dei voti di preferenza ottenuti, per avventura, dall’incandidabile e la correzione del risultato elettorale, consistente nell’assegnazione del seggio elettorale a favore del collegio di Trapani, con conseguente proclamazione della propria elezione alla carica di consigliere provinciale. Ebbene, nonostante l’ orientamento contrario del Consiglio di Stato, le superiori riflessioni fecero breccia nel cuore della Giurisprudenza amministrativa siciliana, trovando pieno accoglimento prima con la sentenza del T.A.R. di Palermo sez. II, n. 489/2009, successivamente confermata dal C.G.A. con la decisione n. 400/2010. Ne conseguì la proclamazione dell’ Avv. Giovanni Angelo alla carica di consigliere della Provincia regionale di Trapani a fronte di un radicale cambiamento di rotta della Giurisprudenza amministrativa siciliana a proposito delle conseguenze giuridiche dell’incandidabilità, in netta contrapposizione all’orientamento tradizionale del Consiglio di Stato.
Antonino Angelo
Avv. Giovanni Angelo e Avv. Antonino Angelo |Studio Legale a Trapani| 